Крупные иностранные инвесторы перестали приходить в нефтегазовую отрасль Казахстана из-за нестабильного законодательства и непривлекательного налогового режима. Такую оценку в интервью «Эксперту Казахстан» в мае 2019 года дал президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли, доктор юридических наук Жумагельды Елюбаев. По его словам, на фоне других постсоветских стран условия в Казахстане остаются лучшими, но в целом ситуация с привлечением и работой инвесторов «довольно противоречивая».
Наследие 1990-х
Елюбаев напоминал, что законы середины 1990-х годов вывели страну на рыночные рельсы и привели в нефтегаз ведущие мировые компании с технологиями и управленческим опытом. Контракты 1993–1997 годов строго соблюдались и не пересматривались, благодаря чему заработали Тенгиз, Карачаганак и Кашаган; споры по ним решались переговорами, без крупных арбитражей. Лучшими нормативными актами за годы независимости он считал указы президента о нефти и недропользовании, имевшие силу закона, на основе которых месторождения передавались по гражданско-правовым контрактам.
Критику первых контрактов как невыгодных для Казахстана юрист считал обывательской: документы конфиденциальны, а интересы страны в них, по его словам, учтены достойно. Тогда главной задачей было быстро привлечь инвесторов: Тенгиз давал лишь несколько сот тысяч тонн нефти, а пожар на одной из скважин своими силами потушить не удалось. Вместе с тем в 2000-х годах было разорвано более двухсот мелких контрактов, и Елюбаев считал ошибкой отношение государства к малым инвесторам как к малозначимым. Сравнимую с Казахстаном ситуацию на постсоветском пространстве он видел только в Азербайджане, где инвестконтракты утверждает парламент и они имеют силу закона.
Почему инвесторы не идут
Крупных новых нефтегазовых контрактов в последние годы не заключалось, и Елюбаев напрямую связывал это с инвестклиматом. По его словам, одна из крупнейших энергетических корпораций почти два года вела переговоры по месторождению на каспийском шельфе, но, просчитав экономику, отказалась. Без иностранных средств и технологий такие капиталоемкие проекты стране не потянуть.
Главное, что нужно инвесторам, по мнению юриста, — не низкие налоги, а их стабильность на 30–40 лет. С обретения независимости в Казахстане действует уже третий Налоговый кодекс, и каждый менял виды и ставки налогов. Он приводил пример «обратной дедушкиной оговорки»: ТШО по-прежнему платит дорожный налог, которого уже нет в законодательстве, и социальный налог по прежней ставке 21%, потому что заложил их в расчеты при подписании контракта. Елюбаев предлагал:
- разрешить включать в инвестконтракты особые налоговые режимы, как это было в 1990-х и практикуется в мире;
- зафиксировать или обнулить таможенные пошлины на экспорт нефти и импорт оборудования для проектов;
- разрешить инвесторам работать в свободно конвертируемой валюте, в том числе с казахстанскими контрагентами;
- вернуть соглашения о разделе продукции, отмененные, по его мнению, поспешно и как раз из-за возможности особых налоговых режимов; для доразведки каспийского шельфа такой инструмент был бы кстати.
Опасения, что СРП позволяют инвесторам манипулировать, он объяснял качеством работы государства: при некомпетентных переговорщиках можно проиграть при любой форме договора. По вопросу иностранных кадров юрист отмечал, что инвестор всегда ставит на ключевые позиции своих менеджеров, отвечая перед акционерами, а нанимать местных работников ему выгоднее там, где есть нужная квалификация. Например, на проекте расширения добычи на Тенгизе казахстанские сварщики не могли работать с оборудованием высокого давления, и пришлось приглашать иностранцев.
Закон должен проработать десять лет
Елюбаев считал, что частые изменения законов приносят больше вреда, чем пользы. По его словам, их главная причина — поиск фискальными органами дополнительных изъятий, а поправки вносятся бессистемно, под текущие задачи: сократить приток иностранной рабочей силы, увеличить местное содержание или пополнить бюджет. Любой закон, по его мнению, должен проработать не менее десяти лет, прежде чем его менять. Он приводил пример Кодекса о недрах и недропользовании, принятого в июне 2017 года и измененного уже в конце того же года, причем в части компетенции госорганов. Юрист также критиковал господствующую в законотворчестве «презумпцию виновности» хозяйственника.
Особые претензии Елюбаев высказывал к экологическому законодательству. Экологические платежи, штрафы и возмещения ущерба исчисляются десятками и сотнями миллиардов тенге, их ставки, по его словам, выше, чем в любой стране ОЭСР, а ущерб от сверхнормативных выбросов определяется постфактум косвенным методом по формуле, объективность которой никто не подтвердил. Несмотря на снижение некоторых платежей в 2016 году, штраф за несколько сотен кубометров выбросов может достигать нескольких миллионов тенге. Он предлагал возродить существовавший в 1990-х экологический фонд, куда направлялось бы 30–50% экологических платежей, с расходованием под контролем парламента, как у Национального фонда. В готовившемся новом Экологическом кодексе он сомневался.
Другие барьеры
- Административное давление и вмешательство госорганов в бизнес-процессы.
- Коррупция: за последнее десятилетие под суд попали чиновники самого разного уровня, вплоть до премьер-министра и министров.
- Отсутствие преемственности: правительственные структуры реорганизуются раз, а то и два-три раза в год, и после каждой реорганизации ведомство полгода занимается собственными положениями.
- Некомпетентность парламента в вопросах нефтегаза: Елюбаев соглашался со спикером конференции KIOGE и считал, что в парламенте должны преобладать юристы и ученые.
Позитивным шагом юрист называл созданные по инициативе бывшего председателя Верховного суда Кайрата Мами суды по инвестиционным спорам: первая инстанция — городской суд Нур-Султана, вторая — Верховный суд, который для крупных инвесторов выступает и первой инстанцией. Инвесторы им поверили, однако, по словам Елюбаева, в судах по-прежнему преобладает прогосударственный подход. Систему планировали усовершенствовать, расширив полномочия городского суда. Уровень казахстанских юристов, по его оценке, за годы независимости значительно вырос.
По материалам журнала «Эксперт Казахстан», 14 мая 2019 года.
