В начале 2017 года президент Нурсултан Назарбаев в специальном обращении объявил о конституционной реформе и перераспределении полномочий между ветвями власти. Однако опубликованный на следующий день проект поправок предусматривал лишь передачу отдельных функций, почти не ослаблявшую позиции президента, и общественный интерес к нему быстро угас. Преподаватель школы права университета КИМЭП Арман Шайкенов в интервью журналу «Эксперт Казахстан» заявил, что проект решает лишь одну из одиннадцати известных ему фундаментальных проблем Конституции, но создает две новые: отменяет требование казахстанского гражданства для судей и ограничивает надзорные функции Верховного суда.
Фундаментальные проблемы Основного закона
Среди ключевых недостатков Конституции Шайкенов назвал несколько.
- Императивный мандат депутатов. В Конституции 1995 года он был прямо запрещен, но затем, когда депутаты стали проявлять самостоятельность, фактически вернулся: депутат, избранный по партийному списку, теряет мандат при выходе или исключении из партии, после чего запрет из текста убрали. Юрист называл императивный мандат советским изобретением, которое в цивилизованном мире почти не встречается, — исключением он считал лишь верхнюю палату парламента Германии.
- Статус Конституционного совета. КС не является судом и при этом стоит над судебной системой. В отличие от суда, который толкует закон применительно к конкретному делу, совет дает нормативное толкование Конституции, фактически занимаясь конституционным нормотворчеством, а его решения невозможно обжаловать. По словам Шайкенова, накопилось немало неудачных толкований, вредящих политическому и экономическому климату.
- Отсутствие доступа граждан к конституционному производству. Обращаться в КС могут только президент, премьер, председатели палат, группа депутатов и суды, причем судья, сомневающийся в конституционности закона, должен получить подпись председателя суда, не имеющего отношения к делу. Это подрывает прямое действие Конституции: юристы-практики редко ссылаются на нее, считая это «дурным тоном». Для сравнения Шайкенов приводил Верховный суд США, выполняющий функции конституционного суда при рассмотрении конкретных дел.
- Положение президента над всеми ветвями власти и вне системы сдержек и противовесов, с широкими полномочиями по формированию и роспуску парламента и правительства и влиянием на суды.
- Законодательные полномочия президента — право издавать указы, имеющие силу закона. В конце 1990‑х, признавал юрист, это помогло быстро принять пакет рыночных законов. Именно эту проблему, единственную из перечисленных, и решала реформа.
Судьи без гражданства и МФЦА
Первой новой проблемой Шайкенов назвал отмену конституционного требования о гражданстве судей: вопрос передавался на усмотрение закона. Правосудие, по его словам, — такая же суверенная функция государства, как президентство, и гражданство создает особую политико-правовую связь человека с государством, публичный порядок которого он обязан защищать.
Поправку связывали с Международным финансовым центром «Астана», где декларировалось применение английского права. Юрист указывал, что конституционный закон о МФЦА противоречит Конституции, а на деле право центра — это его собственные акты, которые лишь могут основываться на принципах и прецедентах английского права. Английское право, основанное на обычаях и массиве прецедентов, исторически переносилось только вместе с правовой культурой колонизаторов, и разработчики, по его словам, не смогли назвать принципы английского права, которых не хватает казахстанской системе.
Понижение статуса Верховного суда
Вторая проблема — ограничение надзорных функций Верховного суда: право пересматривать судебные решения определялось бы уже не Конституцией, а законом, и первым исключением, скорее всего, стали бы решения суда МФЦА. По мнению Шайкенова, власть, понимая дискредитацию казахстанской судебной системы в глазах иностранных инвесторов, хотела дать им «тихую гавань», куда не сможет вмешаться даже Верховный суд. Политическая логика в этом есть, но правовой нет: это утрата суверенных функций и создание параллельного публичного порядка, разрушающего единообразие правовой системы.
Для граждан, подчеркивал юрист, это означает нарушение принципа равного доступа к правосудию: иностранные инвесторы и местные олигархи, вошедшие в МФЦА через офшоры, получают особые законы и суды, недоступные остальным, что юридически делает граждан «второсортными» в своей стране. Если Конституция допускает параллельный публичный порядок, по политическим мотивам могут появиться и другие особые режимы — теоретически даже по уголовным делам.
Правовая культура и частые поправки
Саму Конституцию Шайкенов считал вполне пригодной для жизни при условии ее исполнения; главную беду он видел в низкой культуре ее применения. В качестве примера он приводил новые правила временной регистрации, которые, по его мнению, противоречили Основному закону. Низкой он считал и культуру конституционного нормотворчества: конституционными могут быть только законы, прямо названные в Конституции, однако существуют как минимум два не предусмотренных ею конституционных закона — о первом президенте и о МФЦА.
Стабильность Конституции юрист называл признаком политической стабильности, приводя в пример Конституцию США, действующую с XVIII века с ограниченным числом поправок. Частые изменения, по его словам, характерны для турбулентных стран с низкой правовой культурой. Он также критиковал отношение к законам как к «заклинанию»: главная ценность закона — в неуклонном исполнении, и плохо написанный, но твердо исполняемый закон лучше блестящего, но неработающего.
Перераспределения власти не произошло
Прочитав проект, Шайкенов сменил «сдержанный оптимизм» на «уверенный пессимизм»: кроме лишения президента права издавать указы с силой закона, серьезного перераспределения полномочий не происходило. Президент по-прежнему стоял над всеми ветвями власти, механизма импичмента фактически не было, парламент можно было распустить без мотивировки, а правительство управлялось в ручном режиме.
Замену слов «граждане РК» на «каждый» в норме о частной собственности, обсуждавшуюся на фоне земельных митингов, он считал юридически несущественной, требующей лишь поправок в земельное законодательство. Зато формулировку о запрете законов, ограничивающих собственность, кроме прямо указанных в Конституции случаев, назвал безграмотной: во всех странах собственность ограничивается законом в публичных интересах, а буквальное прочтение позволило бы, например, владеть баллистической ракетой или вредить экологии.
Референдум и предложения юриста
Объявленное всенародное обсуждение, по словам Шайкенова, не означало обязательного референдума. Он полагал, что инициаторы предпочли бы референдум для дополнительной легитимности, если общество одобрит проект, а при сомнениях реформу проведут через парламент.
Сам юрист предлагал оставить в проекте только лишение президента законодательных полномочий, а остальное заменить реальными реформами: заменить Конституционный совет конституционным судом в составе судебной системы или передать функцию конституционного правосудия по конкретным делам Верховному суду. Кроме того, он призывал отказаться от проекта МФЦА в нынешнем виде, обреченного, по его мнению, на провал по юридическим причинам, либо переформатировать центр без специального суда и отдельного права.
По материалам журнала «Эксперт Казахстан», 9 февраля 2017 года.
