В январе 2017 года, когда Дональд Трамп вступил в должность президента США, журнал «Эксперт Казахстан» вместе с экспертами подвел итоги 25 лет казахстанско-американских отношений и попытался понять, что изменится при новой администрации. Общий вывод: интерес Вашингтона к Центральной Азии снижается, существенных перемен ждать не стоит, а Казахстан может предложить США прежде всего роль посредника в отношениях с Москвой и Пекином.
Нурсултан Назарбаев рассказывал, что в ноябрьском телефонном разговоре Трамп назвал развитие Казахстана «чудом». Журнал отмечал, что этим новый президент продолжил традицию пяти своих предшественников, не скупившихся на комплименты стране, — по мнению издания, такую щедрость отчасти объясняет растущая удаленность США от казахстанских дел.
Четверть века отношений: ядерное оружие, нефть и права человека
25 декабря 2016 года отношениям двух стран исполнилось 25 лет: США стали второй после России сверхдержавой, признавшей независимость Казахстана. Главной темой изначально было ядерное наследие СССР. Госсекретарь Джеймс Бейкер обсуждал его с Назарбаевым еще весной 1991 года, а в декабре приезжал в Казахстан, где казахстанская сторона добивалась гарантий и ресурсов в обмен на отказ от межконтинентальных ракет, шахт и стратегических бомбардировщиков. После передачи оружия России и продажи ядерного топлива США в 1991–2013 годах действовала программа Нанна — Лугара по ликвидации оружия массового поражения на постсоветском пространстве.
Директор Центра центральноазиатских исследований КИМЭП Наргис Касенова напоминала, что пик американской активности пришелся на начало 1990-х — время Буша-старшего и первого срока Клинтона, когда Вашингтон стремился быстрее вывезти ядерные материалы и надеялся на быстрые рыночные и политические реформы.
Вторым столпом стала нефть. В апреле 1993 года правительство подписало с Chevron соглашение о разработке Тенгиза, в 1997 году компания вошла и в Карачаганак. «Тенгизшевройл» был крупнейшим частным предприятием страны с выручкой 2,8 трлн тенге в 2015 году, и большая часть американских инвестиций приходилась на Тенгиз. С ним был косвенно связан и крупнейший скандал в истории отношений — «Казахгейт»: в 2003 году в США арестовали бывшего советника президента Джеймса Гиффена по обвинению во взятках высшим должностным лицам Казахстана ради условий по Тенгизу. В 2010 году процесс завершился его оправданием по коррупционным статьям, а деньги со спорных швейцарских счетов передали фонду «Бота».
В 2000-е на фоне операций в Афганистане и Ираке развивалось военное сотрудничество: учения «Степной орел», направление в 2003 году казахстанских миротворцев в Ирак для разминирования и восстановления инфраструктуры, использование алматинского аэропорта как запасного аэродрома для авиации НАТО. Болезненной темой оставались права человека. Кандидат философских наук Валихан Тулешов, работающий в Нью-Йорке, считал, что американцы ждали развития демократии, а получили усиление президентской власти, и после 2000-х сократили повестку: для них Казахстан стал «государством, прекратившим ядерные испытания, но не более». Активными оставались образовательные связи: в США учились, например, Григорий Марченко, Магжан Ауэзов и Куандык Бишимбаев, развивалось партнерство по программе «Болашак».
Прагматичное партнерство
По оценке журнала, обе стороны выполнили «план-минимум»: США получили доступ к казахстанской нефти и роль наставника, Казахстан — максимум преференций, не став проамериканской демократией по примеру Прибалтики, Грузии или Украины, но и избежав охлаждения.
Эксперты по-разному делили историю отношений на этапы. Директор Ресурсного центра американских и демократических исследований КазНУ Фатима Кукеева отмечала, что в 1990-е у США не было центральноазиатской политики как таковой, а позже приоритеты сместились в АТР, хотя формат «С5+1» позволил региону не остаться на периферии. Касенова выделяла четыре этапа: страхи и надежды начала 1990-х с Хартией демократического партнерства 1994 года; более сдержанную, но продуктивную вторую половину десятилетия; 2000-е с Афганистаном, ухудшением отношений США и России и ростом внимания к Китаю; наконец, период снижения интереса после вывода войск, когда госсекретарь Джон Керри в 2015 году запустил платформу «С5+1».
В экономике позиции Казахстана стабильнее, чем в политике:
- страна оставалась главным торговым партнером США в Центральной Азии и на Кавказе, хотя товарооборот четыре года падал из-за нефтяного кризиса 2014 года;
- экспорт диверсифицировался — помимо нефти росла доля металлов, а в импорте из США высокой оставалась доля промышленного оборудования;
- за годы независимости американские компании вложили в Казахстан более 35 млрд долларов, и американцы входили в число крупнейших держателей внешнего (в основном межфирменного) долга после голландских и британских инвесторов;
- в стране работали 490 американских компаний, филиалов и представительств, из них 31 — крупный бизнес.
Кукеева называла суть отношений прагматизмом: американский вектор в политике Казахстана уступает российскому, китайскому и даже европейскому. Тулешов считал, что США негласно признают гибридность казахстанского режима и не включают страну даже в полсотни приоритетных партнеров. Аналитик по политическим рискам Данияр Косназаров был оптимистичнее: по его словам, фундамент, заложенный в 1990-е, остается надежной основой для предсказуемых отношений.
Посредник между великими державами
Косназаров ожидал, что Трамп продолжит линию Обамы и интерес США к Центральной Азии будет снижаться, с отдельными всплесками активности. Казахстан, по его мнению, может предложить новой администрации тесные отношения с Пекином и Москвой и одновременно готовность сотрудничать с США — то есть многовекторность, которая на практике превращается в посредничество.
Евразийская интеграция, начавшаяся с Таможенного союза в 2010 году, вызывала у Вашингтона опасения как попытка восстановить СССР под видом ЕАЭС. В украинском кризисе Казахстан, союзник России по ЕАЭС и ОДКБ, держал дистанцию: призывал уважать территориальную целостность государств и одновременно называл санкции контрпродуктивными. Тулешов объяснял такую позицию соседством с Россией: если Казахстан резко отвернется от нее, он рискует получить украинский сценарий. Трампа, бизнесмена, эксперт считал далеким от понимания постсоветских процессов.
США уступали и Китаю, который за десять лет предложил Казахстану проекты почти во всех отраслях — от горнодобычи до финансов, построил газопровод Центральная Азия — Китай и продвигал инициативу «Один пояс — один путь», где Казахстан рассчитывал стать главным сухопутным коридором в Европу. Кукеева прогнозировала, что администрация Трампа выберет стратегию «уравновешивания издалека». Касенова ожидала, что поначалу политика в отношении России и Китая будет хаотичной, регионом займутся профессиональные дипломаты, но предупреждала: при ухудшении отношений США с Москвой и Пекином дружить со всеми Казахстану станет очень трудно.
Региональная интеграция без перспектив
С 2005 года в США обсуждался проект «Большой Центральной Азии», объединяющей страны региона и Афганистан, а после сирийского и украинского конфликтов отношения переформатировали в «С5+1». Кукеева допускала «офшорную балансировку» с выбором Казахстана в качестве главного партнера, но признавала, что после 2014 года Центральная Азия практически исчезла из речей американского президента.
Тулешов считал, что авторитарные режимы региона деградируют и не способны к интеграции, а США станут больше ориентироваться на Узбекистан, где сменилась власть и который не входит в ОДКБ и ЕАЭС. Кукеева возражала: у Казахстана есть концепция развития, ресурсы, институциональный потенциал и искусная дипломатия, позволяющая работать с Китаем, Россией и США. Касенова полагала, что Трамп не верит в региональную интеграцию и подобных инициатив от него ждать не стоит.
Транзит власти и безопасность
Долгосрочный интерес США в Казахстане, по оценке журнала, связан с положением американских компаний в добывающем секторе и стабильностью контрактов, поэтому предстоящий транзит власти будет привлекать внимание Вашингтона. Косназаров советовал США оставаться сторонним наблюдателем, поддерживающим стабильную трансформацию без вмешательства, но с готовностью помочь.
Среди перспективных направлений эксперты называли международную безопасность — от переговоров по Сирии в Астане 23 января 2017 года, куда пригласили и американцев, до нераспространения ядерного оружия, а также непостоянное членство Казахстана в Совбезе ООН. Касенова считала, что роль медиатора в конфликтах Евразии может вырасти, но только если Казахстан справится с собственными системными кризисами. Кукеева добавляла к списку контакты гражданских обществ в сфере прав человека, верховенства закона и демократизации.
По материалам журнала «Эксперт Казахстан», 23 января 2017 года.
