Весной 2014 года источники в Астане, Москве и Женеве ожидали, что Казахстан, стремившийся во Всемирную торговую организацию с 1996 года, вступит в нее до конца года. Журнал «Эксперт Казахстан» попытался оценить, как членство скажется на экономике, и пришел к выводу, что страна подходит к этому рубежу без последовательной индустриальной, аграрной и экспортной политики, которая должна была предшествовать вступлению, а момент для более агрессивной поддержки экспортеров во многом упущен.
Официальных оценок было мало. Президент Нурсултан Назарбаев на Совете национальных инвесторов призвал бизнес закаляться в конкуренции: «Боятся конкуренции в Таможенном союзе, а в ВТО, когда вступим, что будет? То же самое». Официальный информационный центр по вступлению в ВТО публиковал устаревшие новости, а единственным источником сведений оставалась переговорная группа, делившаяся ими крайне редко. Материал журнала строился на документах ВТО, внешнеторговой статистике, мнениях российских экспертов и беседах с чиновниками организации.
Как устроена ВТО
ВТО создана Марракешским соглашением 1994 года, которое подписали 128 стран, и задумана прежде всего как переговорная площадка. Ключевые соглашения — GATT (торговля товарами, принято еще в 1947 году), GATS (услуги) и TRIPS (интеллектуальная собственность). Единственный строго наднациональный инструмент — орган по разрешению споров (DSB). Основные принципы:
- режим наибольшего благоприятствования: пошлину нельзя изменить для одного члена, не распространив ее на всех, а импортные товары получают режим не хуже местных;
- регулирование торговли преимущественно тарифами;
- отказ от количественных ограничений и прозрачность торговой политики, решение споров через консультации.
При этом, подчеркивал журнал, чиновники ВТО открещиваются от свободной торговли как обязательной цели. Средние импортные тарифы членов сильно различаются: около 4% в Кыргызстане, 5% в США, 13% в Аргентине и Бразилии, 15% в Пакистане, Индии и Корее, 18% в Польше. Квоты формально запрещены статьей 9 GATT, но статьи 12, 13 и 19 допускают их при ухудшении платежного баланса или ущербе местным производителям. Этим воспользовалась Евразийская экономическая комиссия, введя спецзащитные пошлины, а затем временные квоты на импорт уборочной техники до 2016 года. Начатый в 2001 году Дохийский раунд должен был привести к отказу от агросубсидий, но даже после переговоров на Бали в 2013 году прорыва не произошло.
Процедура вступления и Таможенный союз
Вступать в ВТО может только отдельное государство или отдельная таможенная территория вроде Гонконга и Макао, но не таможенный союз. Сотрудник отдела по приему новых членов рассказал журналу, что заявление Владимира Путина в 2009 году о совместном вступлении трех стран ТС на одинаковых условиях поставило переговорщиков в тупик, и около года ушло на осознание, что такой процедуры нет. Российский переговорщик, впрочем, отрицал, что это затянуло процесс.
Средний срок вступления — около 10 лет, а Алжир добивался членства уже 27 лет. Самое сложное — согласовать тарифы со всеми членами: вернуться к прежним мерам защиты потом нельзя. Профессор МГИМО Татьяна Исаченко называла условия присоединения «билетом» на свой рынок, который надо продать с максимальной выгодой.
По оценке журнала, евразийская интеграция точно не ускорила вступление. Средний импортный тариф Казахстана вырос с 6,2% в 2009 году до 10,6% после введения единого тарифа ТС в 2010 году, а после вступления России в ВТО в 2012 году начал снижаться: до 6,8% в 2014-м и 6% к 2015 году. Правовой статус ТС и ЕЭП в ВТО оставался неопределенным: оформить их как региональное торговое соглашение было нельзя, поскольку на момент создания союза ни одна из трех стран не входила в организацию, а переведенные документы союза в Женеву не предоставлялись.
Механизм разрешения споров журнал считал эффективным: более 60% конфликтов улаживаются на стадии консультаций, за 19 лет рассмотрено 474 спора со средним сроком около года. Подать иск можно против любого члена — например, Украина в 2012 году оспорила австралийские требования к упаковке табака, а к делу как третьи стороны присоединились 36 стран. Россия к тому времени участвовала в 20 спорах как третья сторона. Но политизированные конфликты, когда страны ссылаются на исключения статьи 20 GATT, могут тянуться десятилетиями, как спор США и Мексики о тунце и дельфинах.
Где шли переговоры Казахстана
Чиновники ВТО советовали не смущаться долгим вступлением: по словам одного из них, если бы США попробовали вступить сегодня, их вряд ли бы приняли. В Женеве открыто говорили о «боли» внутренних реформ. Рабочая группа по Казахстану собиралась 18 раз и согласовывала около 30 двусторонних соглашений по товарам и 14 по услугам — почти вдвое меньше, чем Россия, переговоры которой заняли 18 лет.
Министр по делам экономической интеграции Жанар Айтжанова сообщила о достигнутых условиях:
- сохранение режима СЭЗ и свободных таможенных складов до 1 июля 2017 года, промсборки автомобилей — до 1 июля 2018 года, как у России;
- сохранение требований местного содержания в услугах, а в закупках товаров недропользователями, нацкомпаниями и госорганами — только на шесть лет, за которые правительство должно выработать другие меры поддержки.
Нерешенными оставались три вопроса: санитарные и фитосанитарные нормы, закрывавшие рынок для канадского и европейского мяса (этим занималась ЕЭК); различия в пошлинах с Россией, поскольку Казахстан брал более низкие ставки на медикаменты, оборудование и самолеты; и уровень агросубсидий. Программа «Агробизнес-2020» предусматривала около 20 млрд долларов господдержки за семь лет, то есть в среднем 2,5 млрд в год, а без учета 2014 года — около 3 млрд. Журнал советовал, по примеру России, выторговать лимит на полмиллиарда выше.
Плюсы и минусы членства
Минусы очевидны: рост конкуренции, ослабление госрегулирования внешней торговли, необходимость менять собственные нормы. Плюсами в Женеве называли прозрачные процедуры (например, для защитных мер нужно доказать ущерб на основе отчетности компаний, а о каждой субсидии — отчитываться перед партнерами) и действенный механизм споров, в том числе с партнерами по ЕАЭС, как это делают члены NAFTA. Снижение тарифов, по логике ВТО, выгодно странам, встраивающимся в глобальные цепочки добавленной стоимости, как Самоа с заводом комплектующих для Toyota или Коста-Рика с микрочипами; левые экономисты, напоминал журнал, видят в этом способ богатых стран снизить издержки за счет дешевого труда. Российская позиция состояла в том, что в краткосрочной перспективе снимаются ограничения для экспорта, а в долгосрочной растет конкурентоспособность бизнеса.
Вывод журнала: инструменты ВТО полезны прежде всего странам с устойчивыми промышленностью и сельским хозяйством, а развивающимся помогают встроиться в цепочки развитых, но не обрести экономическую самостоятельность. Сырьевым странам модернизироваться в рамках ВТО сложнее, хотя беднейшим из них разрешена поддержка экспорта.
Чего не хватило Казахстану
Исаченко подчеркивала, что для успеха в ВТО нужны четко сформулированные промышленная и аграрная политика. Журнал добавлял, что им должны были предшествовать десятилетия последовательной работы, тогда как первая действующая индустриальная госпрограмма появилась лишь в 2010 году, без увязки с поддержкой экспорта, а первая национальная экспортная стратегия ожидалась только в 2014 году. Директор департамента экспортных стратегий Kaznex Invest Оксана Ким рассказала о планируемых мерах: предэкспортном финансировании и страховании экспорта, зарубежной сети поддержки казахстанского бизнеса, Национальном совете по экспорту, информационном портале для экспортеров и премии «Лучший экспортер года».
Похожая история с агросубсидиями: в 2011 году, по данным ЕЭК, Казахстан направил в АПК чуть более 2 млрд долларов, 80% которых относились к «неискажающей» зеленой корзине (у России — 18%, у Беларуси — 8%). Насыщенную субсидиями желтой корзины программу «Агробизнес» приняли только в 2013 году, и, будь она принята на 5–10 лет раньше, переговорщикам было бы легче. Называть ТС и ЕЭП тренировкой перед ВТО журнал считал натяжкой — по его сравнению, это как пятиминутная разминка любителей перед матчем с профессионалами.
Ключевой проблемой издание считало дефицит кадров: по данным Международного торгового института в Берне, курсы по тематике ВТО прошли не менее 12 казахстанских студентов, работающих в Минэкономики, а специализацию по ВТО в магистратуре Евразийского национального университета только собирались ввести. Подготовка хотя бы сотни специалистов, по оценке журнала, заняла бы не меньше пяти лет. Итог издание формулировало так: за 20 лет Казахстан грамотно перенимал лучшие международные практики, но делал это без трезвой самокритики, копируя решения стран другого уровня развития. Теперь, выйдя «на ринг», ему оставалось использовать свои преимущества и учиться на ошибках — благо раунды в ВТО длинные.
По материалам журнала «Эксперт Казахстан», 21 апреля 2014 года.
