Весной 2018 года проектное управление стало одним из главных инструментов реформы госуправления в Казахстане: проектные офисы появились почти во всех министерствах, а штабы внедрения — в регионах. Премьер-министр Бакытжан Сагинтаев говорил, что этот подход позволит провести более качественные структурные изменения в экономике. Журнал «Эксперт Казахстан» разбирал, как устроена новая система, чему научил опыт Генпрокуратуры и Малайзии и по каким признакам можно будет судить об успехе.
Зачем госорганам проектный подход
Традиционная линейно-функциональная схема, по описанию журнала, работала так: к госпрограмме прилагался план мероприятий, министерства распределяли его между департаментами, план выполнялся, но цели программы достигались далеко не всегда, а ответственного за это не было. Проектный подход, напротив, сфокусирован на результате.
Проект в классическом понимании — это деятельность по получению уникального результата в установленные сроки и при ограниченных ресурсах; связанные общей целью проекты образуют программу, а набор программ и проектов для достижения стратегических целей — портфель. Смысл проектного управления — повысить вероятность успешного завершения проекта. Оно опирается на обученный персонал, методологию и информационную систему; современная дисциплина сложилась в 1950-х годах в военно-промышленном комплексе, а стандарты разрабатывают PMI, IPMA и ISO.
Для казахстанских госструктур с их большим объёмом работы, ограниченными ресурсами, жёсткой регламентацией и отсутствием персональной ответственности проектный подход, по оценке издания, позволял систематизировать задачи и закрепить за руководителями личную ответственность за результат.
Опыт Генпрокуратуры
Единственным широко известным примером успешного применения подхода журнал называл Генеральную прокуратуру. По инициативе тогдашнего генпрокурора Жакипа Асанова в ноябре 2016 года там появился проектный офис, который разработал программу перемен «Прокуратура для народа».
- Программа включала три этапа: анализ проблем, разработку и реализацию проектов, оценку результатов и их устойчивости.
- 52 задачи распределили между десятью проектами; у каждого были куратор, руководитель и менеджеры, включая региональных, что персонализировало ответственность.
- Для каждого проекта готовился паспорт с ресурсами, ролями, контрольными точками и ожидаемым результатом — своего рода договор между руководством и исполнителем, сохраняющий преемственность при смене кадров.
- Методологию выработали сами, совместив PMI, PRINCE2 и другие стандарты.
- Целевыми индикаторами стали уровень доверия населения и индекс верховенства права.
Наиболее заметным результатом стали электронные уголовные дела, исключающие фальсификацию и потерю материалов и позволяющие участникам следить за ходом дела онлайн. Пять проектов ведомства, в том числе «10 мер по снижению тюремного населения», «Прокуратура. Smart-управление» и «Казахстан без насилия в семье», были отмечены на конкурсе «Проектный Олимп», который проводит аналитический центр при правительстве России.
Двенадцать направлений и цель по ВВП
Летом 2017 года правительство приняло регламент проектного управления. Поводом стала поставленная президентом в рамках Третьей модернизации задача выйти на опережающую траекторию развития и обеспечить к 2025 году рост ВВП на 5,5% в год (Стратегический план развития до 2025 года, подписанный в начале 2018 года, предусматривал среднегодовой рост на уровне 5%, а прогноз на 2018 год составлял 3,8%).
Для проектного управления отобрали 12 направлений, охватывающих отрасли, которые дают 80% ВВП. Восемь из них отраслевые — АПК, торговля, ТЭК, транспорт и логистика, образование, здравоохранение, туризм и базовая индустриализация; четыре сквозные — массовое предпринимательство, производительная занятость, цифровизация и технологическое обновление, финансовая устойчивость.
Работу контролировал премьер-министр. При его канцелярии действовали центральный штаб внедрения под кураторством вице-премьера Ерболата Досаева и заместителя руководителя канцелярии Ержана Бабакумарова, а также центр проектного управления. Проектные офисы создали все министерства, кроме Министерства по делам религий и гражданского общества; в регионах работали штабы при местных исполнительных органах, на уровень которых декомпозировались целевые индикаторы.
Индикаторы разрабатывались вместе с McKinsey. Например, по направлению «массовое предпринимательство» к 2025 году предполагалось создать не менее 500 тыс. новых предпринимателей, что должно было ежегодно добавлять к ВВП 0,8%. Журнал считал эту задачу очень амбициозной: программа продуктивной занятости на 2017–2021 годы ставила целью прирост активных субъектов МСБ лишь на 10% при их числе 1,2 млн в III квартале 2016 года.
«100 дней» и «500 дней»
Подготовительная фаза «100 дней» длилась три месяца: министерства вместе с консультантами McKinsey выявляли барьеры и формулировали цели, защищали проекты в канцелярии премьер-министра и получали обратную связь. Проекты, дублировавшие текущую работу ведомств, отсекались, хотя попытки выдать текущие задачи за новые ради дополнительного финансирования, по данным издания, были. Министерствам предлагали активнее привлекать частных партнёров. Корректировать цели после утверждения можно было лишь при веских основаниях, иначе это дискредитировало бы руководителей ведомств.
Фаза реализации «500 дней» заканчивалась в ноябре 2018 года; по её итогам и промежуточным индикаторам предполагалось оценить эффективность подхода. Экономический мониторинг, в том числе динамику ВВП, вело Министерство национальной экономики. Каждое отраслевое направление курировал вице-министр (в их числе вице-министр сельского хозяйства Арман Евниев, налаживавший проектный офис в Генпрокуратуре), сквозные направления вели совместные штабы. Чиновники обучались по стандарту IPMA, а один из участников отмечал, что межведомственные вопросы стали решать без официальных писем — по телефону и электронной почте.
Малайзийская модель
Среди удачных зарубежных примеров называли Великобританию, США и особенно Малайзию, где было создано управление PEMANDU. Его глава Идрис Джала объяснял прежние неудачи правительств распылением сил и бюджета, оторванностью решений от практики и размытой ответственностью. Новая методология включала восемь шагов:
- выездные сессии правительства для выбора приоритетных отраслей и перераспределения бюджета;
- «лаборатории» с участием специалистов госслужбы и частного сектора для детального планирования проектов;
- общественное обсуждение с участием оппозиции и профессиональных сообществ;
- публикацию 600-страничной «Дорожной карты преобразований Малайзии», её краткой версии и шестиминутного видеоролика;
- перевод обещаний в ключевые показатели эффективности;
- ежемесячные заседания руководящего комитета и еженедельные оценки министров через приложение для iPad;
- независимый годовой аудит результатов;
- публичный годовой отчёт с баллами министров.
Открытость результатов, по оценке журнала, заметно повысила доверие граждан к власти.
Критерий успеха — прозрачность
Информационную поддержку проектного управления в Казахстане, по данным издания, собирались начать через один-два месяца, а пока сообщения о нём ограничивались стандартными новостями о встречах премьер-министра. Журнал считал, что рост ВВП слишком абстрактен для общества — ВВП растёт который год, а реальные доходы населения падают. Убедиться, что реформа меняет суть, а не форму, по мнению издания, можно будет только по публично заявленным конкретным целям, влияющим на жизнь людей, и открытой информации о том, достигнуты ли они и кто за это отвечает.
По материалам журнала «Эксперт Казахстан», 11 апреля 2018 года.
